Местное самоуправление в ельцинской России
Постсоветская Россия, она же Российская Федерация, вышла из утробы Советского Союза, в каком-то смысле наследуя ему генетически, в каком-то — пытаясь разорвать пуповину, связывающую ее с этим наследием.
Главные вехи развития ее государственности можно обозначить так:
— 12 июня 1990 года — провозглашение Российской Советской Федеративной Республикой своего суверенитета в составе СССР;
— 17 марта 1991 года — учреждение должности Президента России. На выборах победил Борис Ельцин;
— 8 декабря 1991 года — прекращение существования СССР и превращение Российской Федерации в полностью независимое государство. Сразу после этого стал вопрос о необходимости принятия новой Конституции, которая распределит полномочия между разными ветвями и уровнями власти;
— 31 марта 1992 года — подписание Федеративного договора, закрепившего федеративный характер постсоветской российской государственности. Наряду с этим было подписано несколько двусторонних договоров, в частности — 15 февраля 1994 года с Татарстаном, отказавшимся подписывать Федеративный договор, и 3 августа 1994 года с Башкортостаном, подписавшим его;
— 12 декабря 1993 года — принятие новой Конституции в результате разрешения противостояния между Президентом и Верховным Советом фактически с помощью конституционного переворота, совершенного Борисом Ельциным, который своим указом прекратил действие старой Конституции.
Расстрелом Верховного Совета 4 октября 1993 года Борис Ельцин заложил основы эволюции сложившегося в постсоветской России режима в авторитарный. Еще одной, важнейшей вехой этой эволюции стало начало им через год после принятия новой Конституции войны с дудаевской Чечней, отказавшейся подписать как Федеративный договор, так и двусторонний договор вроде того, что был подписан с Татарстаном.
И все же при Ельцине, несмотря на превращение российской президентской власти в абсолютную политическую доминанту страны, не только была сильно представлена оппозиция в федеральном парламенте, но и существовали как федерализм, так и местное самоуправление. Причем если проявления федерализма центральная власть скорее терпела, то инициатива развития местного самоуправления во многом исходила от нее самой.
Так, в новой Конституции появилась ст.12 с такой формулировкой: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». А 25 августа 1995 года был принят Федеральный Закон «О местном самоуправлении», закрепивший и развивший эти принципы.
В целом, надо признать, что местное самоуправление в тот момент активно развивалось. Происходили конкурентные выборы глав муниципальных образований и депутатов муниципальных собраний, на многих из которых побеждали представители оппозиции как центральной власти, так и региональным властям.
Нередкими бывали такие ситуации, когда мэр и большинство депутатов муниципального собрания представляли разные политические силы. Словом, Россия в этом отношении развивалась по общезападному пути с той существенной поправкой, что это развитие испытывало на себе сильное влияние коррупции и организованной преступности, разъедавших изнутри формальные демократические институты.
Всеобщая централизация
Новая веха эволюции постсоветской российской государственности связана с передачей Борисом Ельциным власти своему преемнику Владимиру Путину.
Началась эта «эволюция» с наступления на федерализм и его постепенного сворачивания, этапами которых стали отмена прямых выборов глав субъектов федерации, изменение их конституций и уставов, фактический отказ от Федеративного договора и официальный отказ от заключенных двусторонних договоров с субъектами федерации.
Кульминацией же его на данный момент стало принятие на рубеже 2021-2022 гг. «законов Клишаса-Крашенинникова», по которому «федеральная власть» в отношении властей «субъектов федерации» получила больше полномочий, чем есть у центральных властей по отношению к региональным властям во многих современных унитарных государствах. В частности, Кремль получил право участвовать в непосредственном формировании региональных ведомств и смещать руководство региональных властей без обоснования своих действий («в связи с утратой доверия»).
Разумеется, такая эволюция не могла не затронуть и местное самоуправление. Напомню, что в соответствии со ст.12 Конституции от 12 декабря 1993 года, органы местного самоуправления не входили в систему органов государственной власти, то есть ни в федеральный, ни в региональный ее уровни.
В теории это давало возможность в условиях подчинения центру регионального уровня государственной власти сохранить неподконтрольное центру самоуправление хотя бы на самом локальном уровне. На практике, однако, стало понятно, что надеяться даже на такое исключение из правила всеобщей централизации было наивно.
Поправки в Конституцию 2020 года не только «обнулили» предшествующие президентские сроки Владимира Путина, но и ввели в нее такое ранее отсутствовавшее понятие, как «публичная власть». И теперь в соответствии с п.3 ст.132 Конституции «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Именно таким «иезуитским» способом была решена проблема невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти – они и теперь в нее не входят, но зато и над органами государственной власти, и над органами местного самоуправления надстроен новый этаж, который делает автономию последней фикцией.
«Историческая Россия» против «глубинной России»
Несмотря на то, что один из видных ее идеологов провозгласил опору нынешней власти на «глубинный народ», последние ее действия в области местного самоуправления наглядно демонстрируют, что именно он в создаваемой системе и является лишним.
Уже в начале 2022 года был принят очередной закон Клишаса-Крашенинникова, на этот раз «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Главная его новация заключается в создании так называемой одноуровневой системы муниципального самоуправления, в результате чего исчезнет самоуправление на самом локальном уровне – поселков и сел. Теперь, после повсеместного утверждения этой новации, все они будут подчинены муниципальным органам власти районов.
Последствия этой оптимизации именно для «глубинной России» трудно переоценить. Даже при так называемой «советской власти», в целом враждебной крестьянству и селу, которое рассматривалось ею как резервуар для выкачивания материальных и людских ресурсов, существовали сельсоветы, вокруг которых теплилась местная жизнь. Теперь изживаются и они – вынуждая одних ее обитателей пополнять агломерации, становящиеся безальтернативными очагами экономической жизни страны, а других наниматься в расширяющиеся посредством скупки земель агролатифундии.
Такие реформы ведут и к изменению корней российских народов. Американский исследователь России Пол Гобл пишет об этом следующее: «Небольшие мононациональные села и деревни остаются последним оплотом сохранения языков и культур коренных народов России. Только в них, и то не везде, еще сохраняется живая языковая среда. Пока они есть, есть надежда, что в перспективе удастся изменить отношение общества и государства к проблеме сохранения языков и затормозить процессы исчезновения языков коренных народов.
В небольших селах расположено большинство школ, в которых формально сохраняется обучение на родном языке (в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Якутии), а в некоторых республиках (например, Удмуртия, Марий Эл) практически только в селах и деревнях изучается родной язык.
В школах этих селений обычно обучаются не более 100-150 детей. А в школах райцентров даже в республиках родные языки обычно изучаются, как и в городах в минимальном объеме. Большинство национальных сел и деревень придет в упадок в случае ликвидации сельских поселений. Почти у всех коренных народов доля сельского населения выше, а села и деревни в лучшем состоянии, чем у русских. Соответственно, в случае ликвидации поселений они пострадают сильнее».
Впрочем, в том, что касается последнего сравнения, с уважаемым Полом Гоблом можно согласиться только в том смысле, что села и деревни коренных нерусских народов пострадают сильнее, чем русские, потому что последним уже особо некуда страдать, тогда как первые еще сохраняют ресурс прочности. Русская же деревня практически уже исчезла, а всеми реформами последних лет исчезает и «русская глубинка», подвергающаяся демографическому замещению почти по всей стране. И новая муниципальная реформа станет важным шагом на этом пути.
Интересно, что все это делается под разговоры о возрождении исторической России. Причем многими идеологами этого «возрождения» оно прямо декларируется как ликвидация той Российской Федерации или «Эрэфии» на их жаргоне, которая возникла в 90-е годы. Ведь по их мнению, ее создание «отбросило историческую Россию» к границам XVII века, примерно в которых и возникла РФ. Однако на самом деле именно отказ от выматывающей политики строительства Российской империи трех последних веков давал шанс осмыслить РФ как государство прежде всего великороссов и народов, связанных с ними еще со времен Московского царства, отказавшись от распыления в империи в пользу сосредоточения в национальном государстве.
При всех претензиях к политике Бориса Ельцина развитие при нем федерализма и местного самоуправления соответствовало этой задаче. Но именно поэтому они являются лишними при «возрождении исторической России».