Президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган в ходе своего октябрьского турне по Африке в очередной раз раскритиковал современное устройство Организации Объединенных Наций, особенно ее Совета безопасности (СБ ООН). Выступая в парламенте Анголы, Эрдоган сказал:
«Заявляя сегодня, что «мир больше пяти», мы противостоим несправедливости глобальной системы. Мы считаем, что судьба человечества не может и не должна быть отдана на милость горстке стран, победивших во Второй мировой войне».Это далеко не первый раз, когда турецкий лидер публично провозглашает свой броский девиз «Мир больше пяти». Он и ранее говорил о том, что ситуация, когда «судьба 7 млрд человек зависит от пяти стран, не отличается ни справедливостью, ни надежностью».
Эрдоган также не единственный лидер страны, который чувствует, что состав постоянных членов СБ ООН должен быть расширен. О своем стремлении войти в элитный клуб говорили Индия, Япония, Германия и Бразилия.
Также неоднократно о необходимости появления своего представителя с правом вето заявляли страны Африки. Критика в адрес неээфективного Совета безопасности звучала даже со стороны президента Франции Эммануэля Макрона, страны, которая как раз является постоянным членом СБ ООН.
В чем же проблема Совета безопасности ООН и почему различные страны хотят его реформировать? Если суммировать все претензии, то на самом деле проблему можно сформулировать как явное напряжение между эгалитарной идеей равноправия и процессом, в котором более могущественные государства обладают большей властью.
Основатели Организации Объединенных Наций попытались преодолеть это противоречие, создав как Генеральную ассамблею, в которой все государства имеют равный голос, так и Совет безопасности, в котором могущественные страны могут использовать свое право вето. Этот подход многие хвалили, но также часто и критиковали.
Для тех читателей, которые, возможно, не знают, о чем речь, разъясним. Совет безопасности ООН — это постоянный действующий орган, в который входят пять постоянных членов и 10 непостоянных, избираемых Генеральной ассамблеей ООН на двухлетний срок по 5 каждый год. Эти 10 непостоянных членов избираются по географическому принципу — пять от Азии и Африки, один из Восточной Европы, по два от государств Латинской Америки и Западной Европы.
В полномочия СБ ООН входит, например, «расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Совет также «определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и дает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».
В теории это звучит почти идеально, если бы не явное и вопиющее неравенство между постоянными и непостоянными членами СБ. И в первую очередь это, конечно же, право вето, которым обладают лишь пять стран. Это право позволяет США, РФ, КНР, Франции и Великобритании отвергать проект любой содержательной резолюции Совета Безопасности ООН, вне зависимости от уровня поддержки, которой пользуется данный проект.
Что это означает? Проблему сформулировал постоянный представитель Украины в ООН Сергей Кислица:
«Устав ООН был написан нынешними постоянными членами для постоянных членов. Поэтому, несмотря на то, что 90% текста устава — это абсолютно правильные слова, 10% текста — это то, как постоянные члены Совета Безопасности защищают свои глобальные интересы. Давайте вспомним войну, начатую Советским Союзом своим вторжением в Афганистан.
Имея право вето, он заблокировал любое решение Организации Объединенных Наций, которое бы осуждало Советский Союз за вторжение в Афганистан. Устав написан таким образом, что практически невозможно привлечь к ответственности через Совет Безопасности неизбранного члена Совета Безопасности.
Устав написан таким образом, что практически нереалистично, несмотря на все конспирологические публикации, исключить неизбранного члена Совета Безопасности из Организации Объединенных Наций. Так как решение может состояться только по решению Совета Безопасности, где неизбранный член Совета Безопасности имеет право вето».
Это лишь один пример, и не стоит думать, будто своим право вето свои интересы таким образом защищал только СССР. Абсолютно все постоянные члены СБ ООН пользовались правом вето, хотя, безусловно, США и Россия здесь являются рекордсменами, которые намного опережают все другие страны.
При этом абсолютное большинство стран мира явно недовольны такой практикой. Еще в 2013 году с инициативой об ограничении права вето выступила Франция, которая предложила пятерке постоянных членов не использовать его для блокировки резолюций, касающихся преступлений против человечности и геноцида. К слову, Франция до 1989 года использовала свое право вето лишь 16 раз, а после 1989 года не использовала его ни разу. Позже соавтором инициативы стала Мексика.
По словам министра иностранных дел Лихтенштейна Аурелии Фрик, возглавившей в 2017 году заседание Генеральной ассамблеи ООН, «ответ на эту инициативу был исключительным. На данный момент 114 государств, малых и больших, от всех регионов мира, подписались под ней, включая большинство нынешних членов Совета безопасности».
Инициатива получила отпор от тех держав, которые чаще всего использовали свое право вето, — России и США.
«Право вето для постоянных членов — важнейший механизм, который заставляет работать над поиском консенсусных решений, и в огромном числе случаев это удается», — заявил постоянный представитель России при ООН В. Чуркин.
Официальный представитель российского МИД Мария Захарова также отметила, что право вето представляет собой часть прав постоянных членов Совбеза. «Это не какая-то привилегия, это — не вопрос использования своих полномочий в собственных интересах», — заявила она.
По словам Захаровой, этот уникальный инструмент был разработан при создании ООН и «зарекомендовал себя на протяжении 70 лет именно для того, чтобы мир не потерял стратегического баланса».
Действительно, именно стратегический баланс держали в уме лидеры сверхдержав, когда задумывали институт постоянных членов СБ ООН с правом вето. Но прежде всего нынешний СБ ООН представляет собой не что иное, как воплощение имперской формулы «четырех полицейских».
«Четыре шерифа»
«Четыре полицейских», или «четыре шерифа» — было условным названием послевоенного совета, который президент США Франклин Д. Рузвельт, главный пропагандист и идеолог создания ООН, предложил в качестве гаранта мира во всем мире. В совет должны были войти главные союзники по Второй мировой войне — США, СССР, Великобритания и Китай (тогда еще, разумеется, не коммунистическая КНР, а проамериканская Китайская Республика Чан Кайши).
По идее, «четверо полицейских» должны были нести ответственность за поддержание порядка в своих сферах влияния: Британия — в своей империи и Западной Европе, Советский Союз — в Восточной Европе и центральной части Евразии, Китай — в Восточной Азии и Западной части Тихого океана; и США — в Западном полушарии. В качестве превентивной меры против новых войн все страны, кроме «четырех полицейских», должны были быть разоружены. По задумке Рузвельта, только «четверо полицейских» должны были владеть каким-либо оружием более мощным, чем стрелковое.
Рузвельт начал говорить о «четырех полицейских» практически с самого начала войны, но предполагал, что такой совет возникнет лишь спустя несколько лет после ее окончания. Еще в годы войны для Рузвельта создание будущей Организации Объединенных Наций, прочной международной организации, которая должна была заменить Лигу наций, не сумевшую предотвратить мировую войну, стало всеобъемлющей стратегической целью, абсолютным первоочередным приоритетом.
Уже в первый день нового 1942 года представители «большой четверки» союзников — Соединенных Штатов, Соединенного Королевства, Советского Союза и Китая — подписали короткий документ, который позже стал известен как Декларация Организации Объединенных Наций. На следующий день под ним поставили свои подписи представители двадцати двух других стран.
Идея Рузвельта натолкнулась на критику прежде всего в самих США. Либеральные интернационалисты требовали, чтобы власть распределялась между странами более равномерно. Они опасались, что «четыре шерифа» просто станут репликой антинаполеоновского Четверного союза, лишь с частичной сменой стран.
Новый план для Организации Объединенных Наций был разработан Госдепартаментом в апреле 1944 года. В нем сохранялся акцент на солидарности великих держав, что и было ключевым элементом в предложении Рузвельта о «четырех полицейских» для Организации Объединенных Наций. Члены «большой четверки» должны были стать постоянными членами Совета Безопасности ООН.
Каждому из четырех постоянных членов предоставлялось право вето, которым можно было отменить любую резолюцию ООН, противоречащую интересам одной из стран «большой четверки». Более того, вероятность, что конгресс США одобрил бы создание организации, в которой у Вашингтона бы не было права вето, практически равнялась нулю.
Впрочем, Госдепартамент все равно пошел на компромисс с либеральными интернационалистами. Право на членство было расширено, чтобы включить все национальные государства, сражающиеся против держав Оси, вместо нескольких избранных.
Рузвельт был сторонником Лиги Наций еще в 1919-1920 годах, но в 1940-е он был полон решимости избежать ошибок, которые, по его мнению, допустил Вудро Вильсон, американский президент, на чьих принципах была создана Лига. Одной из таких ошибок он считал формальное равенство всех членов организации.
В разговоре с советским наркомом иностранных дел Вячеславом Молотовым Рузвельт сказал, что «он не может представить себе еще одну Лигу Наций со 100 различными участниками; было просто слишком много наций, чтобы удовлетворить их, следовательно, это был провал и будет провалом». Когда Молотов спросил о роли других стран, Рузвельт ответил, что слишком большое количество «полицейских» может привести к борьбе, но он был не против, чтобы позволить другим союзным странам участвовать.
При этом Рузвельт представлял себе, что Германии, Италии, Японии, Франции, Чехословакии, Румынии и другим странам не будет разрешено иметь вооруженные силы. Он заявлял, что другие страны могут присоединиться к «большой четверке» после того, как «опыт покажет, что им можно доверять». Эту идею вполне поддерживал и Сталин, о чем Молотов и сообщил Рузвельту.
В широком смысле Рузвельт считал, что ООН может решать лишь второстепенные проблемы, а вот для решения любых серьезных проблем, возникающих между великими державами, необходимо было создать механизм, при котором право вето могло быть лишь у самих великих держав.
В целом, по словам бывшего заместителя генерального секретаря ООН сэра Брайана Уркарта:
«Это была прагматическая система, основанная на примате сильных — «опеке сильных», как он тогда ее называл, или, как он выразился позже, «четырех полицейских». Эта концепция была, как записал [сенатор] Ванденберг в своем дневнике в апреле 1944 года, «чем угодно, но только не безумной интернационалистской мечтой о мировом государстве... Она фактически основана на союзе четырех держав».
В конце концов это оказалось как потенциальной силой, так и действительной слабостью будущей ООН, организации, теоретически основанной на концепте великих держав, чья собственная взаимная враждебность, как оказалось, сама по себе представляла собой величайшую потенциальную угрозу миру во всем мире».
После Московской конференции 1943 года и Тегеранской конференции в середине 1944 года делегации стран «большой четверки» встретились на конференции в Думбартон-Оксе в Вашингтоне, чтобы согласовать структуру ООН. Состав Совета безопасности ООН вскоре стал доминирующим вопросом. А спорить было о чем.
Уинстон Черчилль, премьер-министр Британии, поддерживал идею Рузвельта, но был против включения в «шерифы» Китая. Он опасался (и не без оснований), что американцы попытаются подорвать колониальные владения Великобритании в Азии. К тому же в Китае тогда был разгар гражданской войны, и очень многие высказывали сомнения в том, что китайцам удастся вернуться в стабильное состояние. Рузвельт же был сторонником признания Китая великой державой, видя в нем противовес Японии. Но также Рузвельт был убежден, что республиканский Китай в грядущем противостоянии с СССР встанет на сторону США.
Все же состав был определен, но кроме «большой четверки» в него вошла и Франция. США попытались добавить Бразилию в качестве шестого члена, но против этого выступили главы советской и британской делегаций.
Самым спорным вопросом в Думбартоне и в ходе последовавших переговоров оказалось то самое право вето постоянных членов. Советская делегация утверждала, что каждая нация должна иметь абсолютное вето, которое может блокировать даже обсуждение вопроса, в то время как британцы утверждали, что нации не должны иметь право налагать вето на решения по спорам, стороной которых они являются.
На Ялтинской конференции в феврале 1945 года американская, британская и советская делегации согласились, что каждая из «большой пятерки» может наложить вето на любое действие совета, но не на процедурные резолюции, а это означает, что постоянные члены не могут препятствовать обсуждению резолюции.
В итоге ООН официально возникла 24 октября 1945 года после ратификации Устава пятью постоянными членами Совета Безопасности и большинством остальных 46 подписавших сторон. 17 января 1946 года Совет Безопасности впервые собрался в лондонском Черч-хаусе.
С тех пор число постоянных членов СБ ООН не меняется. Не сказать, чтобы не предпринимались попытки.
Так США пытались в начале 1950-х ввести в постоянные члены СБ ООН Индию в надежде привлечь ее на свою сторону в холодной войне. Впрочем, скорее всего, они пытались не добавить шестого члена, а сменить пятого — Индия должна была занять место не оправдавшей надежд Китайской Республики, под управлением которой в то время остался один лишь Тайвань. Считается, что тогдашний премьер-министр Индии Джавахарлал Неру отказался от предложения, чтобы не ссориться с соседним коммунистическим Китаем.
В эпоху холодной войны единственная перемена в СБ ООН случилась в 1971 году, когда, несмотря на сопротивление США, но при поддержке многих других стран, свое место в Совете заняла КНР, которая тогда уже контролировала весь материковый Китай. И наконец, с окончанием холодной войны и распадом СССР в 1991 году, Россия как преемник Советского Союза также заняла свое место.
Перспективы реформы
Сегодня практически не осталось страны в мире, которая бы отрицала необходимость реформ ООН. Даже Россия, при всем своем сопротивлении расширению списка постоянных членов СБ ООН, в последние годы перестает быть категоричной.
В мае 2018 года министр иностранных дел России Сергей Лавров заявил, что «такие страны, как Индия и Бразилия, — серьезные претенденты на постоянное членство в Совбезе». При этом Россия против расширения условно «западного» блока в СБ ООН за счет Германии и Японии.
Присутствие незападных постоянных членов, наоборот, может быть ей на руку. Вряд ли стоит удивляться, что наиболее громкая критика системы СБ ООН звучит от тех самых стран, которые, по задумке Рузвельта, даже не имели права на вооруженные силы — Япония, Германия и даже Франция. Но, пожалуй, «ярче» всех это выразил нынешний лидер Турции, запустивший идеальный для хештегов в соцсетях девиз «мир больше пяти».
Для стран, которые не имеют своего постоянного членства в СБ ООН с правом вето лишь у пяти стран, эта система выглядит неизбежно как несправедливая. Иначе она выглядеть и не может.
Начать можно хотя бы с того, что пятерка в СБ ООН сегодня уже не тянет на звание «шерифов». Когда была создана ООН, в нее входила не Российская Федерация, но СССР, вклад которого в общую победу во Второй мировой войне невозможно представить без Украины, республик Центральной Азии, Южного Кавказа и так далее. Если СССР мог претендовать как-то на выражение воли социалистических наций, которым тогда принадлежала вся Восточная Европа, то из России «шериф» сомнительный.
То же самое в равной степени можно сказать и про Францию и Британию. На момент создания ООН это были колониальные империи, контролировавшие значительную часть земного шара. В своей войне против стран Оси они опирались на свои колониальные империи.
Да, в Британии никогда не было смены режима, как в СССР-РФ или даже как во Франции, где Четвертая республика сменилась Пятой в 1958 году. Но сама идея Британии как «шерифа», контролировавшего огромную часть мира, сегодня уже не актуальна, особенно на фоне роста бывших британских колоний и доминионов — Индии, Пакистана, Австралии, Нигерии.
Вклад коммунистического Китая во Вторую мировую войну также несравнимо мал по сравнению с вкладом гоминьдановской Китайской Республики, но произошедшая смена ярко свидетельствует о том, что СБ ООН не может быть просто клубом для победителей во Второй мировой войне. Из всей пятерки, пожалуй, лишь США можно по-прежнему назвать той самой страной, что выиграла Вторую мировую войну.
Конечно, сегодня постоянные члены СБ ООН остаются экономически сильными странами мира, обладают ядерным оружием, значительным военным, экономическим и политическим потенциалом. Но они уже не уникальны. Есть и другие страны, которые обладают сильной экономикой, военной мощью, ядерным оружием, значительным населением и политическим весом. И этим странам не нравится идея, согласно которой, чтобы иметь реальный вес в самой престижной международной организации мира, надо оказаться в списке «четырех полицейских» 70-летней давности.
Если мир отдан на милость горстке стран, победивших во Второй мировой войне (как отметил Эрдоган), для тех, кто не попал в пятерку СБ ООН, справедливой альтернативой видится обязательная и масштабная реформа ООН, цель которой — приспособить организацию к изменившемуся миру.
Такая реформа, очевидно, не будет простым делом. Сегодня стран гораздо больше, чем было в 1940-х, и невозможно найти универсальных принципов и критериев, по которым можно было бы формировать СБ ООН. Идея постоянного представительства от блока исламских либо африканских стран почти неизбежно вызовет вопрос о том, какая страна должна говорить от имени мусульман или африканцев.
Но реформа назрела давно. И если она не сможет быть осуществлена, то существует вероятность того, что главное достоинство такого спорного органа, как СБ ООН — предотвращение войн между крупными державами — может быть утрачено. А единственным способом исправить статус-кво, установленный по результатам прошлой великой войны, может стать новый глобальный конфликт.
